Extrait du rapport - Accroitre l’offre de logements à l’aune du Z.A.N

Titre 1 – Accroitre l’offre de logements à l’aune du Z.A.N

Sous-Titre 1 LE Z.A.N – Un nouveau paradigme au service de l’optimisation

Chapitre 1 - La trajectoire Z.A.N : une nouvelle perspective

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« Le ZAN est une mesure dogmatique, technocratique, et donc inapplicable », « Il est essentiel que le Gouvernement exprime sa volonté de revoir complètement la copie, quitte à faire des aménagements législatifs. Le ZAN est-il un objectif ou une contrainte ? », « Nous contestons le caractère descendant de l’application de la loi et le peu de prise en considération des différents territoires », « On constate beaucoup d’injonctions contradictoires. Les communes sont tenues de produire du logement (notamment social), et certaines d’entre elles ne disposent pas du foncier nécessaire hors ENAF. Elles se heurtent donc à la position ferme et féroce de l’Etat, et cela peut avoir un effet désastreux sur la production de logement ». Telles sont les appréciations bien sévères des associations d’élus au Sénat au sujet de la ZAN, trajectoire vers le Zéro Artificialisation Nette des sols, lors d’une table ronde du 27 juillet 2022.

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Et pourtant… la Commission européenne a bien officialisé en 2011 un objectif européen d'arrêt de « toute augmentation nette de la surface de terre occupée »¹…d'ici 2050…mais aucune directive n’en n’est sortie, à ce jour.

Alors pourquoi avoir à ce point « anticipé »² ? Si la France n’est pas mise au banc des mauvais élèves Européens en termes de données brutes d’artificialisation des sols³, elle est cependant mise au pilori lorsqu’il s’agit d’en faire le ratio au nombre d’habitants⁴ !

Finalement, la Loi Climat et Résilience n’est-elle pas que la concrétisation d’un lent processus législatif engagé depuis plus de vingt ans ?

• Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 (dite « Loi SRU ») : instauration du principe d’équilibre entre une gestion économe des espaces agricoles, naturels et forestiers et une urbanisation limitée, au travers de l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme⁵.
• Loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 (dite « Loi Grenelle II ») : instauration de « registres comptables » dans les SCoT, impliquant la fixation d’objectifs chiffrés de limitation de la consommation de l’espace et la réalisation d’une étude de densification⁶. Nécessité de fixer des objectifs chiffrés de modération de la consommation d’espace dans les PADD des PLU⁷.
• Loi n°2014-366 du 24 mars 2014 (dite « Loi ALUR ») : insertion de l’analyse obligatoire des capacités de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis avec exposé des mesures favorisant leur densification⁸.
• Loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages : objectif d’absence de perte nette de biodiversité au travers de la séquence E.R.C. (Eviter-Réduire-Compenser) prévue aux articles L. 122-3 et L. 122-6 du Code de l’environnement.
• Loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 (dite « Loi ELAN ») : instauration de l’objectif de lutte contre l’étalement urbain au travers de l’article L. 101- 2 du Code de l’urbanisme réécrit.

Dans la droite ligne de ces évolutions successives, c’est alors « tout naturellement » que le 4 juillet 2018, le gouvernement dévoile son Plan Biodiversité et notamment son objectif 1.3 : « limiter la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers pour atteindre l’objectif de zéro artificialisation nette »⁹. Le ZAN prend vie. Afin d’être légitimés dans leur démarche, les pouvoirs publics ont à la suite organisé la convention citoyenne pour le climat en octobre 2019 ; laquelle a rendu un rapport adopté le 21 juin 2020, dont l’objectif SL3 est : « lutter contre l’artificialisation des sols et l’étalement urbain en rendant attractive la vie dans les villes et les villages »¹⁰.

On peut donc en déduire que la loi Climat et Résilience est née auréolée de l’assentiment du Peuple Français !

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Ce n’est donc pas dans l’approche intellectuelle du gouvernement qu’il faut rechercher le courroux de nos élus ; eux-mêmes représentants du peuple. Nul ne peut contester la nécessité de « changer de braquet » en imposant des « résultats » au lieu de simples « objectifs ». Au contraire, il faut saluer que, pour une fois, les pouvoirs publics ont réussi à édicter une trajectoire claire et implacable au travers du ZAN ; trajectoire qui s’impose à tous par la force de la loi.

C’est dans son approche purement quantitative, sa méthodologie et les outils¹¹ utilisés pour y parvenir que le bât blesse selon eux.

Ainsi, afin d’appréhender le ZAN dans son ensemble, nous est-il nécessaire de définir ce qui se cache réellement derrière cet acronyme (Section 1), avant d’en étudier les implications juridiques sur les différents échelons territoriaux pour y parvenir (Section 2).

Section 1 - Conception juridique et temporelle du ZAN

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La mécanique du ZAN repose sur trois textes fondamentaux de la loi Climat et Résilience, que sont :

1) Son texte fondateur, l’article 191 : « Afin d'atteindre l'objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l'artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date.

Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi ».

2) L’article 192 qui :

a. Insère un 6°bis à l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : (…) La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ».

b. Créé l’article L. 101-2-1 opérant la traduction et la définition juridique des objectifs à atteindre.

3) L’article 194 qui établit la méthodologie pour y parvenir en opérant la réécriture de plusieurs articles du Code de l’urbanisme et du Code général des collectivités territoriales.

Relevons dès à présent que l’utilisation de l’acronyme « ZAN » est un abus de langage, juridiquement parlant. En effet, le texte de loi édicte non pas une « zéro artificialisation nette » mais « une absence de toute artificialisation nette ». Il serait donc plus conforme de parler « d’ATANS » plutôt de que « ZAN », même si le résultat auquel il doit être abouti reste le même¹².

La loi s’efforce donc de définir ce qu’elle entend par « artificialisation nette » (§1) et fixe une échéance pour y parvenir : l’an 2050 (§2).

§1 Les notions juridiques du ZAN

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Ces notions juridiques sont issues de l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme, permettant ainsi d’apprécier ce que doit être « l’absence totale de toute artificialisation nette ». Il y a donc deux composantes essentielles : la première est la notion « d’artificialisation » (A), la seconde, celle d’artificialisation « nette » (B).

A/ La notion d’artificialisation

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Si l’on doit parvenir à une absence de toute artificialisation nette, encore faut-il savoir ce qu’est l’artificialisation (I) et pouvoir opérer la distinction entre une surface artificialisée et une surface non-artificialisée (II).

1/ Définition juridique de l’artificialisation

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L’artificialisation d’une surface est définie à l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme comme « l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ».

On comprend donc que l’artificialisation ne se conçoit pas par la seule nature du sol mais au travers du processus qui va procéder à son déclassement. Aussi, si un terrain peut être artificialisé, c’est qu’à l’origine il ne l’est pas. Comment alors distinguer l’un de l’autre ?

II/ La distinction entre surfaces artificialisées et non-artificialisées

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Celle-ci est primordiale puisque c’est à partir d’elle que devront s’appuyer les documents de planification et d’urbanisme pour parvenir à l’objectif fixé. La summa divisio résulte de la loi (a), complétée par une nomenclature établie par décret (b).

a) La distinction législative des surfaces

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Pour l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme constitue une surface :

• Artificialisée : « une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d'un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites ».
• Non-artificialisée : « une surface soit naturelle, nue ou couverte d'eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures ».

C’est donc à partir de ces définitions que devront s’appuyer les élus locaux des différents échelons territoriaux en prenant en compte des seuils de référence entre l’une et l’autre¹³. Pour les y aider, un décret est venu les compléter au travers d’une nomenclature.

b) La nomenclature des surfaces

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Le décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 insère un article R. 101-1 au Code de l’urbanisme auquel est annexée la nomenclature des catégories de surfaces.

III/ Les surfaces artificialisées

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Elles sont au nombre de cinq selon la nomenclature :

1°) Surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison du bâti (constructions, aménagements, ouvrages ou installations).

2°) Surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison d'un revêtement (artificiel, asphalté, bétonné, couvert de pavés ou de dalles).

3°) Surfaces partiellement ou totalement perméables dont les sols sont stabilisés et compactés ou recouverts de matériaux minéraux.

4°) Surfaces partiellement ou totalement perméables dont les sols sont constitués de matériaux composites (couverture hétérogène et artificielle avec un mélange de matériaux non minéraux).

5°) Surfaces à usage résidentiel, de production secondaire ou tertiaire, ou d'infrastructures notamment de transport ou de logistique, dont les sols sont couverts par une végétation herbacée, y compris si ces surfaces sont en chantier ou sont en état d'abandon.

IV/ Les surfaces non-artificialisées

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Elles sont au nombre de trois selon la nomenclature :

1°) Surfaces naturelles qui sont soit nues (sable, galets, rochers, pierres ou tout autre matériau minéral, y compris les surfaces d'activités extractives de matériaux en exploitation) soit couvertes en permanence d'eau, de neige ou de glace.

2°) Surfaces à usage de cultures, qui sont végétalisées (agriculture, sylviculture) ou en eau (pêche, aquaculture, saliculture).

3°) Surfaces naturelles ou végétalisées constituant un habitat naturel, qui n'entrent pas dans les catégories 5°, 6° et 7°.

Le décret prend également soin d’apporter plusieurs précisions :

• Seules les surfaces terrestres jusqu'à la limite haute du rivage de la mer sont prises en compte.
• Le classement est effectué selon l'occupation effective du sol observée, et non selon les zones ou secteurs délimités par les documents de planification et d'urbanisme.
• L'occupation effective est mesurée à l'échelle de polygones dont la surface est définie en fonction de seuils de référence précisés par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme selon les standards du Conseil national de l'information géographique.

B/ La notion d’artificialisation « nette »

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Cette notion d’artificialisation « nette » constitue le pilier majeur de la trajectoire dessinée par la Loi Climat et Résilience.

Elle s’oppose à l’artificialisation « brute » de par la définition qui en a été donnée par le législateur (I) en ce qu’elle permet de mettre en œuvre la séquence ERC (II).

I/ La définition juridique d’artificialisation « nette »

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Cette définition nous est donnée par l’article L. 110-1-2 nouveau du Code de l’urbanisme comme « le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et une période donnés ».

On voit ici apparaître deux nouvelles notions que sont la « renaturation » ou « désartificialisation ». Elles-mêmes sont définies comme « des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé » au terme du même article.

Ainsi, par opposition au ZAB, le ZAN n’interdit pas qu’un terrain non-artificialisé ne le devienne en 2050 dès lors qu’une compensation pourra être offerte. C’est en cela que le ZAN emprunte la séquence ERC du Code de l’environnement.

II/ La séquence ERC

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La séquence « Eviter-Réduire-Compenser » est un principe général du droit de l’environnement puisque figurant à son article L. 110-1¹⁴. Elle a pour objet de protéger contre les atteintes à la biodiversité.

Transposée au ZAN cette séquence peut par exemple s’opérer comme suit :

1°) Éviter :

L’évitement consistera en l’absence d’artificialisation nouvelle qui pourra se traduire notamment par :

• La surélévation.
• La reconversion du bâti existant (transformation d’immeubles tertiaires en logements).
• La mobilisation des logements vacants.

2°) Réduire :

La réduction pourra s’opérer par :

• L’optimisation foncière (BIMBY).
• La restriction des nouvelles zones constructibles.
• La densification dans les formes d’urbanisation.

3°) Compenser :

La compensation consistera à la renaturation ou la désartificialisation telles que nous venons de les évoquer. Elle pourra par exemple s’inscrire dans la reconquête des friches¹⁵.

À n’en pas douter, cette dernière partie de la séquence est certainement celle la plus controversée, difficile à engager et coûteuse à mettre en œuvre. Elle devra nécessairement s’accompagner d’une politique publique d’accompagnement d’envergure¹⁶.

Les notions juridiques du ZAN étant désormais appréhendées, il convient désormais d’en étudier son échéancier.

§2 La temporalité du ZAN à l’horizon 2050

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Parce qu’elle est ambitieuse, qu’elle nécessite la mise en place de nouveaux outils et une modification profonde des documents de planification et d’urbanisme, la trajectoire ZAN se scinde en deux grandes périodes.

La première consiste en une période transitoire pour la décennie en cours (2021-2031) (A). La seconde consistera en la mise en œuvre pleine et entière de la trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation des sols d’ici 2050 (B).

A/ La période transitoire (2021-2031) : la mesure de consommation d’ENAF

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Sans s’en être forcément rendus compte, nous sommes entrés depuis 2021 dans la phase transitoire du ZAN et ce jusqu’au 22 août 2031. En effet rappelons que l’article 191 de la loi Climat et Résilience édicte : « le rythme de l'artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date ».

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Ayant pris la mesure des enjeux qu’implique la trajectoire ZAN à chaque échelon territorial et de la nécessité de disposer d’outils d’identification et de mesure nationalement approuvés suffisamment précis, les pouvoirs publics ont fixé pour résultat de notre décennie la réduction de moitié du rythme de consommation réelle des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par rapport aux dix dernières années.

En effet, l’État n’est pas à ce jour en mesure de proposer un outil suffisamment précis et nationalement approuvé permettant d’analyser l’artificialisation telle qu’entendue par le texte. De surcroît chaque échelon territorial a pu appréhender depuis plusieurs années son propre système de mesure. Dans l’attente donc d’un outil unique et national d’identification et de mesure, le législateur s’est reporté sur la notion d’ENAF qui est, elle, d’ores et déjà connue¹⁷.

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Que l’on se comprenne bien : de 2021 à 2031 il n’y a pas lieu de parler de mesure de l’artificialisation de sols mais de la mesure de consommation d’espaces NAF.

La consommation d’ENAF (ou espaces NAF) est entendue « comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné »¹⁸. A cet effet, il a été créé « L’Observatoire de l’artificialisation des sols », qui a publié pour la première fois en Juillet 2022 ses données pour les années 2009 à 2021, accessibles sur un site en ligne¹⁹.

A ce jour le site propose plusieurs données relatives à la consommation d’espace mais le pastillage s’arrête à l’échelon territorial de la commune. Par exemple, la ville du Mans a consommé, entre 2009 et 2021, 1 007 700 m² de nouvelles surfaces, dont 673 628 m² pour l’habitat. Par rapport à l’augmentation de la population sur la période 2013/2018, cela représente une réduction de 294,46 m² / habitant supplémentaire. Il y a donc eu une densification sur le territoire au titre de la période considérée. Si l’on s’en tient alors à la période transitoire en cours, la commune du Mans devrait parvenir au 22 août 2031 à une consommation d’espaces réduite à 503 850 m².

Pour aller plus loin : « les apports de la loi climat et résilience dans la lutte contre l’artificialisation des sols ». Flash, Janvier 2022, Ministère de la transition écologique, p. 4.

https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/Guide_technique_planification_r %C3 %A9glementaire_-_application_circulaire_du_7_janvier_2022.pdf

B/ L’application de la trajectoire ZAN (2031-2050) : la mesure de l’artificialisation

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Passé cette période de « rodage », nous passerons de la mesure « simplifiée » de consommation d’espaces NAF à celle de l’artificialisation, axe réel de la trajectoire ZAN.

Cette période s’étalant de 2031 à 2050 se scindera elle-même en deux temps successifs, le premier du 23 août 2031 au 22 août 2041, le second allant jusqu’au 22 août 2050. Sur chacune de ces deux phases devra être défini là aussi un rythme de réduction de l’artificialisation propre à aboutir au ZAN (ou ATANS) en 2050.

Pour y parvenir, il sera alors fait application :

1°) De la nomenclature des sols artificialisés telle qu’étudiée ci-avant, issue du décret du 29 avril 2022.

2°) D’un nouvel outil de mesure de l’artificialisation des sols dénommé référentiel d’occupation du sol à grande échelle (OCS GE) qui devrait être opérationnel à l’échelle national d’ici 2024²⁰.

Cependant, outre la nomenclature et le référentiel, la mise en application de la trajectoire ZAN à compter de 2031 nécessite une révision profonde des documents de planification et d’urbanisme à chaque échelon du territoire ; ce qui explique donc également l’actuelle période transitoire.

Extrait du rapport du 119e Congrès des notaires de France 2023 - Version au 21/02/2023
Document non contractuel et sous réserve de modifications avant impression.
A paraître en juillet 2023 sur le site www.rapport-congresdesnotaires.fr
Toute reproduction doit être impérativement assortie de la mention « 119e Congrès des notaires de France ».